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特首選舉前瞻,選委建言:良法善治,邁向新征程

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發布時間:2019-08-19 09:15:33
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澳門特區第五任行政長官選舉即將于825日舉行。在新中國成立70周年與澳門回歸20周年的重要節點,在粵港澳大灣區建設的關鍵之年,特區行政長官與特區政府的換屆,承載了社會各界的深切厚望。屆時,選舉委員會的400名委員將肩負起澳門特區第五任行政長官選舉這一莊嚴使命。基于選舉委員在各界別的廣泛代表性特征,他們在各自領域與市民保持密切聯系,聽取和反映市民的意見和要求,亦比較深入洞察社會各領域的發展問題。因此,選舉委員對新一屆政府行政長官及其管治團隊,在社會、經濟、民生、教育等方面的期望和建議,亦一定程度上代表了澳門社會各界的民意。

    20198月刊焦點直擊以“特首選舉前瞻:選委建言”為主題,邀請代表不同界別的選委分別結合法治、施政、城市競爭力、教育,以及民生等幾個方面的觀察,把脈社會問題,以及為未來的發展建言。

    在第一板塊“法治建設”中,澳門律師公會秘書長石立大律師從澳門法律制度歷史沿革,分析澳門法律制度的特色,也提出了通過取優補短的方式,整合不同法律體系下一些適合澳門發展的法律條文,及至提出了司法體系的改革意見,包括司法官的委任機制、陪審機制等。也指出律師人才的培養,及未來發展的機遇。特別是建立權責清晰,保障有力的公共行政體系,亦是社會對未來政府提高司法行政效能的期望。

    進入第二板塊“科學施政”,澳區人大代表何敬麟先生,分析澳門回歸20年來整體施政狀態的變化,同時指出當前澳門呈現出機制和制度滯后、行政效率低、官員管治能力參差不齊等問題,以及在全局性和整體性的規劃上經驗和策略非常薄弱,逐漸形成了被動的施政形態,頻頻出現“短視政策”的情況。他認為現時特區政府也應該思考“法無禁止即可為”這個命題,在施政理念,辦事方法上轉變思維,大膽創新,進一步放松和優化行政監管、行政程式等,構建良好的營商環境,營造富有活力的社會氛圍。

    在第三板塊“城市競爭力”,澳門基金會研究所楊道匡副所長闡述澳門長期以來經濟發展所倚重的三大特色優勢,提到未來繼續深化琴澳合作,拓寬澳門自由港貿易腹地;構建“一河兩岸”景觀,突破旅游瓶頸;培育海洋經濟,助力澳門產業多元等,將是提升澳門經濟適度多元的有力措施,及至新一屆政府在優化生產要素,建立人才引進和培養機制,構建良好的營商環境上的建議,亦為澳門城市綜合競爭力賦能。

    走進第四板塊“特色教育”,中華教育會李沛霖副會長娓娓道來,分享澳門教育歷史及教育發展特色,分析澳門多元化基礎教育下,對學生素質培養的優勢,亦指出近年來在國家政策的大力支持下,澳門高等教育的飛躍發展。教育要把學生培養成什么樣人?這是教育最令人發思的問題。李副會長提到,教育的使命要增強學生的國家意識,培養愛國愛澳精神,讓澳門學生和年輕一代成為“一國兩制”實踐的主人翁、民族偉大復興的生力軍。

    在第五板塊“社情民意”,澳區人大代表施家倫先生從澳門近年經濟及民生發展的整體水準出發,闡述在政府和社團等社會力量的共同努力下,使澳門民生、社會保障與福利水準取得了非常大的成果,遠遠領先于世界大多數國家和地區。他也清晰指出了當前社會的矛盾點,關于城市人地矛盾問題突出,從而衍生出社區配套、道路擁擠、多元產業用地不足問題的出現。觀點認為,解決民生難點和重點問題,要堅持標本兼治的原則,尤其需要從政府自身建設角度出發,層層問題倒逼新一屆政府盡快推進政府機構改革,完善公共采購機制,加強各級官員績效考核等工作。


    澳門特區經過20年的發展,取得了令人矚目的發展成就,亦積蓄了很多問題,在這樣一個嶄新的節點上,當需從各層面的不足進行分析、總結,及至在新一屆行政長官領導下,推進整體的變革,創新社會治理,化解社會矛盾,帶領澳門邁向更加進步、活力、高效的新征程。

特首選舉前瞻,選委建言:(一)良法善治,邁向新征程

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石立炘:大律師、澳門律師公會秘書長、第五任行政長官選委會委員

  

法制歷史進程,適時調整

    澳門回歸20年,走過了獨具特色的法治建設歷程,首先在法律制度的層面看,在不斷的沖突、調適與整合中,澳門法律已經趨于穩定,并且為維護和促進澳門長期繁榮穩定提供堅實的保障。現時澳門的法律制度,很大部分是從葡萄牙的法律延伸出來的,大量吸收了葡萄牙的法律制度,加上在回歸后,綜合了國家憲法和澳門基本法的原則和精神,產生一套凸顯“一國兩制”、具澳門特色、相對服務澳門社會發展需要的法律體系。

    但社會是運動的,隨著社會飛速發展給本地帶來了新的變化和挑戰,而一些法律制度未能跟上澳門發展的需求,出現了法律的滯后性。這是法治不可避免的代價,需要推進法律制度的優化和調整,以適應社會發展的客觀要求。

    檢討法律的滯后性問題,首先要明白歐洲大陸法制度的先天特點。澳門法律屬于大陸法體系,而大陸法的特征是法典化,以清楚的法律條文來規范,法官遵從法律明文辦理案件,所以顯得比較僵化,當社會生活發展產生新的問題、新的案件時,法律上沒有規定則難以應對。它包括立法和修法的時間、速度都比較慢,不像普通法系那樣富有彈性和靈活。法典成文化通常顯得不那么與時并進,以民法典為例,關于樓花買賣、不動產交易等產生過很大的問題。

    當然,大陸法系也有大陸法系的獨特優勢,其條文規則明確、系統。而英美法系沒有成文法典,沒有嚴格的概念體系,操作起來也會產生許多問題。比如,去年發生的香港男子在臺灣殺害其港人女友的案件,引發香港社會的修例討論。而澳門對同類型案情的法律管轄權則有非常清晰的規定,即不管在全世界任何國家任何地區,只要是澳門人侵害澳門人,那么澳門法院都有審判權。

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完善法律體系,取優補短

    正視不同法律體系下一些客觀因素的局限性和優越性,并不代表因此就一成不變,裹足不前,相反可以結合不同的法律體系之優點,豐富澳門法律制度。澳門回歸后的法律制度施行了20年,現在沿用的某些重要法律,還是回歸前制定的,有過渡性和暫時性的特性,已經跟不上形勢發展需求,甚至面向未來,澳門法律的發展和創新也不應該局限于延續葡萄牙的法律,而是應當立足澳門發展的實際需求,結合澳門的實際情況和時代的發展需求,放眼更廣闊的世界。在堅持澳門基本法和“一國兩制”的憲制基礎上,適時做一些革新及調整,改進法律體系的缺陷。不斷完善法律制度建設,助推社會發展,特別是在大灣區發展背景下,澳門法律既要保持大陸法的精髓,也要與時俱進,配合本土發展的客觀需要。

    大家都知道,粵港澳大灣區是涉及“一國兩制”下三個獨立的法律體系之一,不可能完全實行統一的法律制度,那么在這樣一個復雜的體系下,澳門應加強前瞻性研究,發揮自身特色和優勢,在葡萄牙法律制度的基礎上,吸收其他國家一些適合澳門的條文,甚至是內地法的一些條文都可以選擇引用,取長補短,從而形成并發展自己的法律特色,最大可能的與香港、內地法律達到區域合作。

    當然,整個法律體系的完善,涉及法律的清理、修改、制定等諸多環節,不是一朝一夕的事,可能也不是可以僅僅透過小修小補能夠達成的。否則不斷進行臨時性的修修改改,補這補那,最后可能變成四不像的結果,可能既失去澳門本有特色,也脫離長遠發展的要求。

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    澳門回歸20年,在新的起點上,我們法律制度將來到底何去何從?需要在新一屆政府主導下,結合各界對當前法律體系作出更深入的思考、討論、研究,一起推動澳門法律制度創新改革。

促司法改革,提升整體效能

    推進法治建設,離不開健全的司法制度,包括各級法院的運作、檢察制度、司法行政管理制度、司法官的培養、法官履行的職務,以及律師業的發展等過程。澳門司法制度建設初期,曾出現一些實際問題,比如本地司法官人數不足、司法官培訓制度落后等。經過20年的發展和調整,澳門整個司法系統都得到完善,整個行政司法運作都比較暢順。

    但面對不同的社會形勢需要,進行司法改革是必經之路。近年,臺灣、內地都先后進行了司法改革工作,尤其是內地,直到今天仍不斷通過新的舉措來推動司法體制改革,以提高執法司法品質、效率和公信力。在探索法律制度創新改革的同時,澳門的司法制度亦面臨一些亟待改善的問題,比如怎么樣提高法院案件的審判效率?

    特區政府每年10月都會舉辦司法年度開幕典禮,法院、檢察院方面都會匯報過去一個司法年度里,立案審理的案件進度和數量,其中未審結案件逐年增長屬于一個典型的負面指標。從市民的角度,當然大家都希望司法案件在保證品質的前提下,能加快審結進度。但現實問題是,新類型案件大量增加,案件難度越來越大,這種情況下,既考驗法官的審判能力,也考驗當前司法制度的改革如何與時并進。

    (一)、終審法院法官擴編思考。終審法院是澳門特區法院等級中的最高機關,其判決通常被視為相當的權威性。目前終審法院仍然編制三位法官,是否需要因應強化其權威性和公信力而探討擴大編制的可能?參考世界各地,很多國家和地區在終審法院層面,對于一些具有復雜性、重要性的案件,都會采用“全體法官同審”(En Banc)的制度,從而令終審判決更具全面客觀,更具權威性。這是一個比較理想的機制,結合澳門的實際,作為有終審性質的法院,理想的編制應該需要七位法官,哪怕現時先擴充到五位,從而減少公眾對主審法官的局限性質疑,亦可令到澳門特區的法庭在國際上具有更高權威性和公信力。

    (二)強化司法官的委任機制。司法官的司法能力和職業化水準,是影響司法品質的重要因素。市民最關注的是在每一起司法案件中都能感受到司法的公平正義。在市民更高要求下,以及時代發展需要,推進澳門法治建設,其中最重要的一點是要不斷增強法官司法能力,努力提高司法官司法水準。澳門特區有比較健全的司法官制度,能夠吸引雙語能力、有高學歷、高素質的人才進入司法官隊伍,但是現時對司法官任職要求和培訓機制都有待進一步提高。在整個司法官隊伍年輕化的趨勢下,我們需要考慮到除了能力和專業度之外,是否兼具相應的資歷和閱歷。大家都明白,任何行業中,個人的資歷和經歷都占有非常重要的作用。司法官亦是如此。這些因素都更有利于他對法律內涵的深入理解,透過對人性、社會的透徹理解,去作出公正的裁決。甚至乎要避免由于自身缺乏社會閱歷、缺乏判斷能力,而受到外部的干擾。法治社會強調司法獨立,不光是法院要獨立,更重要的是法官要獨立。

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    英國、法國、美國等西方國家在錄用司法官時,除了基本要求外,還必須具備一定年限的執業律師經歷,通常要求三年或五年以上,而針對中高等法院法官,甚至要求更長的律師經驗。因由現階段對司法官選用的要求未進一步提高的情況下,對于司法官的永久性委任亦值得商榷,比較合理的規則應該是以循序漸進的形式開展,比如通過一個人在通過司法官考試之后,并且經過2年實習司法官培訓,進而作為3年期的臨時委任,在臨時委任期間做必要的業務能力和素質考核,通過考核之后正式轉成永久性委任。這樣一個體系更符合司法官的成長路經,也更有利于促進司法良好運作,提高整個司法的公信力。

    (三)陪審制度可行性探索。陪審制度,是由審判員和陪審員共同組成合議庭對案件進行審判的一項司法制度。當然,陪審制度并不是大陸法系的產物,但是使司法走向民主化的一個重要途徑,包括同屬大陸法系的內地也開始創新探索陪審制度,并且很形象地形容陪審制度為補充司法力量的“鈣片”。特別是作為全國改革開放的前沿,深圳前海早前就率先試行港籍陪審員制度。

    隨著粵港澳大灣區深度發展,面對三個法律體系的客觀現實,跨地區的陪審制度,對澳門來說也是一個創新思考點,某些案件是否也可以考慮引進陪審員制度?或許,律師界、司法界會有不同的看法,但不妨用更長遠的眼光看,從整體法治建設角度來看。這個制度雖然不是澳門法律制度特征,但是否就堅決不可行呢?又可否先做可行性討論,然后去做結論,適合或不適合?推動澳門當前司法制度的創新變革,提高澳門司法系統在全球的公信力,這些優勢措施都值得去探索、嘗試。

    (四)司法系統電子化管理。面向未來,澳門不能安于現狀、固步自封。我們本身具有的特色或優勢,要思考如何做得更好,發揮得更好;我們沒有的,則積極思考適不適合澳門,積極做好跟進。近年來,澳門也屢屢提出電子政務的概念,但是進程并不理想,甚至已經大幅落后于內地。

    今年3月,內地發布《法治藍皮書?中國法院資訊化發展報告》(下稱報告)。報告總結,2018年智慧法院由初步形成向全面建設邁進,實施法院移動辦公辦案,有力促進了審判體系和審判能力現代化。最突出的兩項資料是:全國95.22%的法院建成了資訊化訴訟服務大廳;82.67%的法院開通訴訟服務網,能夠為當事人、律師提供網上預約立案、案件查詢、卷宗查閱、電子送達、訴訟指南等服務。

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    反觀之澳門,業界一直希望初級法院案件實現上網,通過電子化、資訊化,提高整個案件進展的透明度和效率,不管是當事人,還是代理律師,都能夠快速掌握案件明確的進度,如案件處于什么流程,出現什么問題,需要補充什么材料等。這些工作都非常有必要而且應盡快完成,通過運用更好的工具和方式,使整個司法系統能更有效率、更人性地運作。

大視野大舞臺,促律師人才多元發展

    過去5年,澳門律師隊伍增長很大,執業律師人數從過去200多發展到現在400多個,接近翻倍。隨著律師人數增加,行業競爭也必然加劇。未來律師行業發展何去何從?這也是業界不得不思考的方向。面對競爭,律師不斷提升自身的綜合能力是必然要求,比如專業技能、語言能力、社會實踐、社交能力等。同時要明白,把握行業市場,不能只著眼于澳門,狹隘地去看待博彩業帶出來的一些業務,應放眼長遠發展。

    澳門的“一中心一平臺”定位,以及粵港澳大灣區,對年輕律師來說都是大機遇,尤其大灣區,更是非常具有潛力的市場。融入大灣區,不僅具備澳門法律經驗,還要更多了解內地司法制度、法律制度,最好能參與內地的司法考試,拿資格,這不代表要去內地執業,而是通過與內地律師合作,為客戶或企業、投資者,提供優質服務。

    語言方面,律師也盡可能掌握“中英葡”三語,這樣發展空間會更大,其中作為華人,融入大灣區發展,普通話也是非常重要的工具。這是提高自己競爭力的途徑。澳門法律學生,不一定看向公務員行列,把司法官作為職業目標,而應該在中學、大學的專業課程里充實好自己,掌握中葡兩地語言和兩地的文化特點等,充當葡語國家和內地之間的法律服務協調者。

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    推動律師人才的高素質發展,離不開政府的支持。政府可以通過深化區域合作,創造更多有利的條件引導澳門學生進入葡語國家和內地去深入學習,參加更系統、更深層次的培訓。

建權責清晰、保障有力的公共行政體系

   現時,雖然政府機構的公務員隊伍逐年壯大,但是也出現一個現象就是,一些掌握葡語,有豐富資歷的人才流失問題。這些流失,有的是自然退休,有的是重新擇業或下海從商,導致整個公共行政系統里的人才青黃不接,缺乏高素質的專業人才。為了應付這種局面,各個機構只能在本來已經有非常臃腫的公務員編制上,不斷聘用專業翻譯或法律顧問。

    這種情況,既不利于公共行政的整體發展,同時也造成公帑浪費,甚至延伸出一個權責問題的思考,比如當進行某項公共行政決策時,是法律顧問的決定,還是主管官員的決定?我們應該正視,在公共行政機器的運作過程中,某一個小零件出現問題時,都會影響整體工作的銜接。

    無可厚非,我們的大部分公務員都是兢兢業業,富有相當的專業水準和奉獻精神,但時代在變,市民的要求也更高了,對社會公共行政各方面制度的檢討、修正、創新,顯得迫在眉睫。特區第五任行政長官選舉候選人賀一誠先生以“創新變革”為理念,符合這一時期的社會發展要求,更冀望未來政府能將這個理念輻射到各級公務員中,以勇于承擔、大膽創新的行政新風貌,帶動澳門特區走出新的道路,融入大灣區,以及融入國家的發展大局。




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